Annate Organizzazione Sanitaria

1. Problematiche operative della sperimentazione gestionale in sanità - Sperimental management operational problems in the health sector

D.M. Palumbo

Parole Chiave: Sperimentazioni gestionali, Diritto comunitario, Project Finance, Società miste, Bancabilità, Codice dei contratti pubblici, Stabilizzazione - Sperimental management, European Union legislation, Public Private Partnership, Bancability, Public Contracts Code, Stabilisation

La prospettiva che si intende approfondire è quella di un operatore economico privato che voglia oggi accostarsi alla sperimentazione gestionale in sanità con spirito imprenditoriale, e si trovi a fronteggiare diverse criticità giuridiche ed economico-finanziarie che caratterizzano questa esperienza.
Ci occuperemo preliminarmente degli aspetti procedimentali di scelta del socio privato, e delle caratteristiche che questi dovrebbe avere per la riuscita della sperimentazione gestionale, sulla base di un procedimento ad evidenza pubblica teso ad individuare un socio operativo, esperto del settore sanitario, capace di garantire la gestione efficiente e non burocratica della società costituita tra il socio pubblico di maggioranza ed il socio privato di minoranza (“Società Mista”) attraverso la specifica esperienza e qualificazione tecnico-finanziaria nelle procedure di selezione/procurement di forniture e servizi, purché aderenti ai principi di trasparenza e concorrenzialità comunitari.
Esamineremo e daremo qualche spunto di riflessione a proposito delle clausole che contrattualmente dovrebbero caratterizzare il rapporto di partnership, alla luce delle esigenze di protezione del socio privato di minoranza, in analogia con paradigmi contrattuali tipici del sistema concessorio, sia nella fase, chiamiamola così, fisiologica, sia in quella caratterizzata da eventuali patologie del rapporto, avendo come parametri di riferimento, appunto, l’istituto della concessione, e l’interesse specifico dell’istituto finanziatore a vedersi protetto dai rischi di default.
Tracceremo un sintetico quadro concettuale riferito al Project Finance, modello finanziario astrattamente applicabile al settore sanitario, per verificarne la fattibilità giuridica ed economica per investimenti privati in questo genere di attività, tenendo presente che il nostro ordinamento è fortemente caratterizzato da una tradizione fortemente pubblicistica e burocratica in materia sanitaria ed assistenziale, che ne rende estremamente difficile ogni ipotesi di anche minima privatizzazione.
Esamineremo quindi in dettaglio la compatibilità nelle cdd. “sperimentazioni gestionali” sanitarie di iniziative di investimento di capitali privati in regime di Project Finance, allo scopo anche di verificare (A) se questo genere di sperimentazioni siano di per sé compatibili con quelle che sono le esigenze del mercato finanziario nazionale ed internazionale del Project Finance, e (B) quali siano gli ostacoli che si frappongono in concreto al loro sviluppo (anche
in sede di “stabilizzazione”), con particolare riferimento a recenti esperienze di “spending review” che ne hanno sottolineato l’aleatorietà finanziaria.
Nella seconda parte, analizzeremo alcuni aspetti della gestione di immobili ospedalieri affidati alla società mista deputata alla sperimentazione gestionale, avuto riguardo alla vetustà e obsolescenza che spesso caratterizza tali edifici, che comportano pesanti investimenti per la loro messa a norma e manutenzione strutturale; richiamandoci ai comuni principi di diritto civile e societario ed agli scopi tipicamente societari daremo conto del possibile impatto di tali interventi sui conti della Società Mista.
Tratteremo infine alcuni aspetti critici riferibili al passaggio dalla gestione sperimentale alla gestione stabilizzata della Società Mista, che recentemente sono emersi in concreto, per proporre diversi interventi modificativi dell’attuale regime della sperimentazione gestionale vigente, in un tentativo de iure condendo.

We would like to make an in-depth examination from the perspective of a private economic operator currently interested in approaching experimental management in the health sector, in an entrepreneurial spirit, which finds itself facing several legal and economic-financial criticalities characteristic of this experience.
We will first deal with the procedural aspects relating to the selection of a private partner, and the features that same should have in order to succeed in experimental management, based on a public procurement procedure aimed at identifying the operational partner, expert in the health sector, able to ensure the efficient and non-bureaucratic management of the partnership established between the majority public partner and the minority private partner (“Public-Private Partnership” - PPP) through the specific experience and technical-financial qualification in selection/procurement  procedures for supplies and services, provided that same  complies with the EU principles of transparency and competition.
We will examine and raise some points on the contractual provisions which should characterize the partnership, relating to the need to protect the minority private partner, similarly to the contractual standards typical of the concession scheme, both in the so-called physiological phase and that characterized by possible pathologies of the partnership, using the abovementioned institution of the concession as reference parameters and the specific interest of a financing entity to be protected from any default risks.
We will also draw a brief theoretical picture of Project Financing as financial scheme theoretically applicable to the health sector in order to verify the legal and economic feasibility of private investment in this business, bearing in mind that our legal system is greatly characterized by a well-established public and bureaucratic tradition in the health care sector, which makes the hypothesis of any degree of privatization extremely difficult.
We will then carry out an in-depth examination of the compatibility between so-called “experimental management” in the health sector and the initiative of private investment within a Project Financing scheme, in order to also verify (A) whether this type of experimentation is in and of itself compatible with the relevant requirements of the national and international financing market of Project Financing, and (B) what obstacles interfere with actual development (also in relation to the further “stabilization” of the experience), with particular reference to recent “spending review” measures that have highlighted the financial precariousness of the health sector.
In the second part we will analyse certain aspects relating to the management of hospital real estate entrusted to the PPP in charge of experimental management, taking into consideration the age and obsolescence often typical of such buildings that require significant investment for their legal safety and structural maintenance; with reference to the ordinary principles of civil and corporate law and to typical corporate purposes, we will give an account on the possible impact of such intervention on the profits of the PPP and the financial impact on the company.
Lastly, we will deal with certain critical aspects that have recently came to light in relation to the shift from the experimental management to the established management of the PPP, in order to propose some amendments to the current legal framework of experimental management, in a de iure condendo attempt.